RESPONSABILITÉS ET POUVOIRS DES ÉLUS LOCAUX ET RÉGIONAUX : LES OBSTACLES

Thèmes : Economie, Histoire, Société.
Conférence du mardi 12 mai 1981.

Une foule nombreuse était venue écouter Maître BODIN, Maire de Garches.

Ce fut un exposé magistral dont les auditeurs tirèrent nombreux enseignements.

Monsieur SIRE a accueilli Maître BODIN en rappelant qu’il était « l’inventeur » et le Président du Cercle de Documentation et d’Information. Monsieur SIRE a remercié chaleureusement le conférencier au nom de toute l’assemblée et il a rappelé que Maître BODIN avait prononcé la première conférence du Cercle, en Mars 1979, sur GARCHES et son avenir.

 

A l’origine de notre pays, une suite d’engagements personnels ont constitué une trame : celui du serf envers son seigneur, celui du seigneur envers son suzerain, celui de ce dernier envers le roi. Le développement du pouvoir royal a une multitude de structures qui se sont renforcées par la suite.

Les souverains ont admis des régimes très diversifiés et des éléments hétéroclites les composaient. La seule unité tenait à la personne même du roi. Un centralisme est né de ce phénomène. Ce mouvement centralisateur a conduit à une administration hiérarchisée, puissante et efficace.

Au XIIIème siècle, les mandataires du pouvoir central étaient les baillis et les sénéchaux. Au XVIIème siècle, ils furent remplacés par des intendants. Ces créations, marquant la mainmise du pouvoir royal, se sont ajoutées aux institutions seigneuriales, provinciales, communales déjà installées ainsi qu’aux églises et aux communautés religieuses. Ces institutions avaient leur propre statut, leurs privilèges dont elles étaient les gardiennes.

Le 4 Août 1789, l’Assemblée des Trois Corps a aboli les privilèges et par là même tout ce qui s’y rattachait. Elle fit table rase du système ; ainsi tout restait à créer.

Le premier élément de l’administration nouvelle fut la commune : chaque clocher, chaque paroisse, chaque ville devenait une commune ; on eut un véritable émiettement communal. Puis ce furent les départements, par opposition aux provinces.

En l’an V apparurent préfets, sous-préfets et maires nommés par le pouvoir central.

En 1884, la Troisième République a organisé et libéralisé ces structures ; les maires furent alors nommés par des élections.

Cette évolution nous amène à la structure actuelle : un pouvoir central avec deux éléments : un exécutif et un législatif.

L’élément exécutif, élu au suffrage universel, est très puissant. Cet organe puissant pèse considérablement dans l’équilibre du pouvoir. Conséquence de l’histoire, il est doté d’une administration puissante par l’importance de ses attributions et par la qualité des hommes qui y font carrière (armée, corps préfectoral, ponts et chaussées, etc.).

Tel se présente donc le pouvoir central national face aux pouvoirs locaux.

Deux pouvoirs locaux (département et commune) existent mais Maître BODIN y ajoute une troisième institution : la région.

La région n’est pas une collectivité locale comme la commune ou le département. C’est un établissement public. La loi du 5.7.1972 définit 22 régions, très inégales quant au nombre de leurs habitants (grandes différences par exemple entre l’Ile de France et le Poitou).

A la tête de la région, un préfet de région nommé par le gouvernement, qui est assisté d’un conseil régional.

Celui-ci est composé :

1. d’élus au suffrage indirect ; ce sont des parlementaires ou des représentants de collectivités locales, tous désignés par les assemblées qui les envoient siéger.
2. de représentants des organismes à caractère économique, social, professionnel, qui ont un rôle consultatif mais cependant obligatoire.

 

Quelles sont les attributions de la région ?

Elle n’a pas de compétence générale.

Ses compétences sont spécifiques, relatives à des problèmes économiques, sociaux, d’aménagement du territoire, d’incitations financières.

Depuis 1889, il n’y avait plus de régions mais des provinces.

Depuis la fin de la guerre 1914-1918, il y a eu des tentatives diverses à succès variables, pour définir un cadre plus vaste que le département.

Dès la fin de la guerre 1939-1945, il y eut création de commissaires régionaux de la République, lesquels sont devenus des préfets de régions.

En 1969, le Général DE GAULLE avait proposé une loi référendaire qui n’eût pas de suite ; celle-ci instituait des régions qui auraient eu les attributions de collectivités publiques normales. Un élément choquait beaucoup : les élus locaux élus au suffrage universel et les représentants des professions avaient les mêmes droits. L’innovation était trop hardie.

La loi de 1972 instituait des établissements publics régionaux ayant le caractère de collectivités publiques.

La création de régions heurte beaucoup la société française dans ses traditions et ses habitudes.

Quelle sera l’évolution de la région ?

Son importance est surtout économique et il est fort probable que les pouvoirs régionaux seront développés à cet effet.

A la base il y a deux collectivités puissantes et organisées, aux pouvoirs renforcés : les départements et les communes.

Le département créé en 1789 pour remplacer les provinces et les circonscriptions de l’Ancien Régime ; il y a aujourd’hui 97 départements : la taille du département devait être établie de telle sorte que l’aller et retour au chef-lieu ne devait pas excéder 48 heures, avec les moyens de transport de l’époque ; le département était donc d’inspiration géographique. Deux siècles d’existence prouvent qu’il s’agissait d’un élément sain (canton et arrondissement ont d’ailleurs disparu).

Il comporte deux organes : un exécutif et un législatif.

Le pouvoir exécutif appartient au préfet. Celui-ci est simultanément agent de l’état et du département. Son rôle est difficile et sa souplesse est une qualité essentielle. Ses pouvoirs sont restreints.

Un conseil général l’assiste. Les conseillers généraux, un par canton, sont élus au suffrage universel pour 6 ans, et le conseil général est renouvelé par moitié tous les trois ans.

Ce conseil se réunit deux fois par an en session ordinaire. Davantage si cela est nécessaire. Il désigne une commission exécutive qui assiste le préfet.

 

Quelles sont les attributions des départements ?

Essentiellement le budget et les affaires départementales :

• la voirie (grandes routes en particulier),
• hôpitaux et action sociale (Hauts de Seine : 1/3 du budget).
• transports collectifs ou interventions économiques.

Il sert de cadre à divers services.

Il existe dans chaque département :

• une inspection académique,
• une direction de la jeunesse et des sports,
• une direction départementale de l’équipement, forme moderne des Ponts et Chaussées,
• un trésorier-payeur général,
• une direction des services fiscaux.

Chaque année, le département vote des impôts analogues à ceux des communes, perçus simultanément avec ceux de la commune.

La commune est la collectivité publique de base.

La Révolution de 1789 a érigé toutes les villes en communes, quelle que soit leur importance.

Soumises à un même régime administratif (jusqu’en 1976, Paris faisait exception), elles comportent deux organes : le conseil municipal et le maire.

Le conseil municipal joue un rôle fondamental. Il peut avoir de 9 à 49 membres selon l’importance de la commune. Les conseillers municipaux sont élus au suffrage universel et direct, au scrutin de liste majoritaire à deux tours. Réunis quatre fois par an, et plus si cela s’avère nécessaire, ils décident des grandes options et des actes à accomplir ainsi que des finances.

Le Maire, élu par le conseil municipal, représente le pouvoir exécutif ; il a double qualité : agent de l’État et agent de la commune. Son mandat a la même durée que celui du conseil municipal ; il est aidé par des adjoints, dont le nombre varie entre 2 et 13.

 

Quelles sont les attributions de la commune ?

Le conseil municipal règle toutes les affaires de la commune, de tous ordres. Ses attributions sont classées en deux catégories :

Les services obligatoires :

• État civil,
• Cadastre,
• Aide sociale,
• L’administration matérielle des écoles et autres

Les services facultatifs :

• Il n’y a pas de limites en ce domaine, (culturel, sportif, social, économique, etc.)

Maître BODIN propose de prendre la ville de GARCHES en exemple.

Cette ville avoisine les vingt mille habitants et les employés municipaux sont 300.

Il y a deux types de services les services intérieurs et les services extérieurs.

Le Maire est le chef des services communaux, il commande le personnel et ordonne. La commune est l’échelon de base de l’administration le plus proche du citoyen.

Les actes du conseil municipal et du maire ne sont pas totalement libres car le préfet exerce une tutelle.

 

Quelle est l’évolution prévue pour la commune ?

Les communes sont très diversifiées.

Certaines sont de vastes métropoles, comme Paris, Lyon, Bordeaux ; d’autres sont des communes satellites, comme la banlieue parisienne.

Quelques-unes sont résidentielles, telles Neuilly ou Vaucresson ; d’autres communes sont industrielles comme Villeurbanne ou Gennevilliers.

Leurs tailles varient, et le nombre d’habitants peut aller de moins de mille habitants à plus de cent mille habitants.

Tout ceci crée de nombreux problèmes car les besoins et les moyens sont totalement différents.

L’évolution s’est traduite par des tentatives.

En 1959, une loi assurait la création de districts urbains encourageant le groupement des communes pour créer des établissements publics.

Le 3/12/1966 des dispositions permettaient la création de communautés urbaines. Ceci s’appliquait à des communes qui sont insérées dans la même agglomération.

Le 6/7/1971 on a facilité la fusion de communes en instituant des syndicats à vocations qui multiples.

Mais tout cela est resté sans résultat.

Une analyse faite par Monsieur Olivier GUICHARD avait donné lieu à un rapport prudent dans lequel le ministre se bornait à suggérer des regroupements spécifiques des collectivités locales, par exemple des regroupements pour les activités sportives.

Vers 1967, une enquête faite auprès des maires et des élus entraîna un projet de réforme des collectivités locales.

Soumis au Parlement, voté par le Sénat, le projet est en attente au Parlement. Ce projet de loi était marqué par le principe de maintien de toutes les entités de base. Cette volonté s’appuyait sur l’exemple des pays voisins.

En Allemagne, il n’y a que 10.000 communes.
En Italie, 8000 communes,
En Angleterre, 521 communes,
En Irlande, 115 communes.

Cette expérience est mal ressentie par les populations car l’écart s’est creusé entre des citoyens et le décideur. Il est raisonnable de penser que le choix français est bon, car il préserve les contacts humains ; de plus, la meilleure gestion est celle qui s’applique à une tranche de la population comprise entre 5000 et 50000 habitants c’est ainsi que les crèches communales ont une meilleure gestion que les départementales.

Maître BODIN aborde maintenant le chapitre des obstacles, qu’il préfère appeler limites.

Il y a quatre types de limites :

• les limites juridiques,
• les limites effectives ou de fait,
• les limites intrinsèques,
• les autres.

 

Les limites juridiques.

Au niveau départemental, il y a une limite considérable ; en effet, le préfet instruit et rapporte toutes les questions inscrites à l’ordre du jour du conseil général ; il assiste également aux délibérations. Le représentant du pouvoir central a seul pouvoir d’organiser l’ordre du jour et d’être présent physiquement.

La tutelle administrative, exercée par le pouvoir central par intermédiaire du préfet, empêche les collectivités publiques de sortir de leur rôle. Des circonstances économiques et autres ont certes freiné la pression de la tutelle par rapport au passé.

Depuis 1945, les communes se sont dotées d’équipements considérables (écoles , hôpitaux , stades, urbanism, plan d’occupation des sols). Les dépenses d’équipement sont supérieures aux investissements de l’État. La commune est devenue un agent économique important et un employeur non négligeable.

Les communes interviennent dans des zones d’incitation (artisanales entre autres).

Par exemple, en 1930, la ville de Nevers avait organisé un servi ce public de ravitaillement à prix réduit. Les commerçants ont vivement réagi et obtenu gain de cause. A cette occasion a été définie une possibilité d’intervention administrative : lorsque les initiatives privées n’assurent pas les services nécessaires, la collectivité publique peut se substituer à elles.

L’exemple des crèches garchoises le démontre ; les crèches sont ordinairement privées, ou bien, la garde des enfants est assurée par nourrices ; mais ici, les initiatives privées étant absentes, la ville a répondu aux besoins.

La tutelle s’exerce sur la légalité des actions entreprises et non pas sur leur utilité.

Il existe également un contrôle financier ; de nature différente de celle de la tutelle. Il peret le contrôle a posteriori du déroulement administratif d’un dossier jusqu’au moment du paiement . La collectivité publique n’est pas son propre trésorier. L’argent des villes est collecté par des receveurs, soumis au ministère des finances, et responsables personnellement des erreurs possibles . Ce contrôle financier peut aller jusqu’à un refus de paiement. Des relations privilégiées doivent être entretenues entre le receveur et les collectivités publiques, afin de faciliter la bonne marche des opérations.

Ni les élus, ni les employés municipaux ne voient transiter les fonds destinés aux réalisations. Ce qui est très mal ressenti.

 

Les limites effectives ou limites de fait.

a. les limites financières.

Les ressources sont composées du produit de quatre taxes de la dotation globale de fonctionnement.

Ces quatre taxes ne sont rien que les anciennes « quatre vieilles », dont les noms se sont modifiés.

Quatre vieilles :

• Contributions mobilières
• Patentes
• Contributions foncières des propriétés bâties
• Contributions foncières des propriétés non bâties

Quatre taxes :

• Taxe d’habitation
• Taxe professionnelle
• Taxe foncière bâti
• Taxe foncière non-bâti

Ces taxes sont assises sur la richesse apparente et non pas sur les revenus. La taxe d’habitation est sur la valeur locative ; la taxe professionnelle est assise sur les immobilisations et emplois.

Ce sont quatre impôts de répartition. Les collectivités locales votent une somme en fonction d’éléments qui servent à la répartir (= l’assiette).

Pour équilibrer un budget, il faut voter une somme ; il en résulte toujours un déficit comblé par l’impôt. Celui-ci est donc réparti sur les « quatre vieilles ».

La dotation globale de fonctionnement est fille du versement représentatif sur le salaire, celui-ci étant le successeur de la patente. Elle est une partie de la T.V.A. affectée par l’Etat aux collectivités locales. Il s’agit là d’un revenu fort important. Les petites communes, les communes rurales sont privilégiées lors de la répartition.

Cet impôt local est imparfait car il crée des inégalités entre les citoyens et entre les communes. Il est basé sur des apparences.

La caractéristique de ces impôts est leur progression.

Entre 1975 et 1979 la fiscalité locale est passée de 35 à 65 milliards, c’est-à-dire qu’elle est passée de 24% à 39% de la fiscalité de l’État.

En 1970 :

• Pression fiscale totale                                      22,7%
• Pression fiscale de l’état                                  18,9%
• Pression fiscale des collectivités locales      3,6%

En 1980 :

• Pression fiscale totale                                       23,6% ; progression faible
• Pression fiscale de l’état                                   17,9% ; a diminué de 1/20
• Pression fiscale des collectivités locales       4,7% ; a progressé de 1/3

Ces chiffres démontrent l’effort accompli par les villes et le désengagement progressif de l’Etat en matière d’équipement.

Les collectivités locales n’obtiennent pas le produit escompté.

Les contraintes se résument à ceci :

• la dotation globale de fonctionnement tend à devenir un élément primordial du budget des communes et des départements, mais les pouvoirs publics sont dans la main de l’État qui est le dispensateur de cette dotation.
• l’inadaptation du système fiscal local fait que les collectivités locales n’osent faire appel à l’imposition de ces contributions.
• cette progression oblige à la prudence pour le futur. Ce côté n’est pas négatif, car il oblige les administrateurs locaux à une grande rigueur dans la gestion.

 

b. les interventions dirigistes et contraignantes de l’administration centrale.

Interventions indirectes :

1. Subventions spécifiques.

Il s’agit d’une subvention faite dans un but déterminé, en faveur de tel ou tel équipement.

En 1960, des subventions ont favorisé la construction de C.E.S.

Puis en 1970, ce fut le cas des piscines.

Les subventions peuvent varier.

Des subventions institutionnelles comme celles qui concernent la voirie représentent 5 à 20% du coût total.

Il y a des subventions pour les allocations familiales, pour les équipements de santé, d’autres pour le sport, etc.

Tout ceci est une action sur la collectivité locale par l’Etat.

Ces subventions diverses entrainent, pour réaliser leurs programmes, les communes à solliciter des emprunts.

L’amélioration apportée à cet état de fait fut la globalisation des emprunts. La commune peut maintenant solliciter un emprunt global en fonction de son programme.

Malgré cela, les subventions se développent et restent nécessaires ; la « chasse » aux subventions continue.

 

2. Les normes.

Fixées par des bureaux parisiens qui fonctionnent sur des moyennes, elles ne correspondent jamais à la réalité. Le non-respect des normes entraine la suppression des subventions. Ce moyen d’action arbitraire est extrêmement pénible.

 

3. L’inextricable écheveau des responsabilités des collectivités.

Le Maire a un pouvoir de police. Lequel ? la police relève directement du ministère de l’intérieur.

L’Éducation Nationale occupe des locaux construits et entretenus par les communes, mais qui sont sous la seule responsabilité du directeur.

La direction de l’Équipement, chargée de l’application des arrêtés, intervient au niveau l’élaboration et de l’application de ceux-ci pour tout ce qui concerne l’urbanisme. Ce qui fait disparaître parfois l’avis du Maire ou des élus locaux.

L’action sanitaire et sociale, souvent créée par les communes, intervient également dans les décisions.

Toutes ces multiples contraintes sont vivement ressenties par les collectivités locales.

Les interventions directes sont la tutelle et le contrôle financier.

Tous les actes municipaux sont soumis à approbation, selon le processus suivant :

 

Les projets soumis à approbation sont les plus importants et les plus nombreux.

Les limites intrinsèques qui tiennent à la nature des choses.

• L’inadéquation géographique du département.

Celui-ci est trop petit, et sa taille freine les activités. Le problème d’adduction d’eau par exemple ne peut pas trouver sa solution dans le cadre du département … cette inadéquation « pousse » à la région.

• L’émiettement communal.

Voici quelques chiffres sur 30 ans :

Les communes ayant des moyens d’action sont les moins nombreuses.

La moitié de la population est regroupée dans les communes ayant au plus 25 000 habitants, soit sur 30.000 communes.

C’est un phénomène dont il faut avoir conscience car les possibilités matérielles et financières de ces communes ne permettent pas une grande activité.

Une difficulté pour les communes est le recrutement du personnel municipal. Celui-ci n’est pas très payé, peu considéré ; par conséquent peu attiré si ce n’est par la sécurité de l’emploi. Peu de gens sont attirés par cette carrière. Pourtant l’introduction de l’informatique dans l’administration municipale demande la présence d’un personnel d’une certaine technicité.

Le pouvoir local est celui où la démocratie déléguée se manifeste le plus près des habitants. Peu facile est le contact car souvent les interlocuteurs se dérobent, ou opposent une grande indifférence. Ce dialogue difficile doit cependant être entretenu, provoqué, recherché. Il est fonction de la sociologie de chaque ville.

Les structures de dialogues doivent s’adapter au type de la ville. L’utilisation de divers substrats renforce les contacts. Tout ceci est une question d’imagination.

 

Autres limites.

1. La grande presse ne touche que quelques grandes villes. Néanmoins, elle sensibilise les populations aux moyens d’informations, celles-ci étant trop souvent peu approfondies, parfois erronées.

Les associations sont souvent présentées à tort comme des contrepouvoirs. Beaucoup sont complémentaires des pouvoirs publics avec lesquels elles entretiennent des rapports privilégiés. Ce sont des éléments dont il faut tenir compte.

Seules les associations à but politique sont des contre-pouvoirs.

Maitre BODIN conclut en précisant : si une association est parfois un contre-pouvoir, c’est une circonstance. Il ne faut pas confondre circonstance et nature.

De même, il ne faut pas confondre alternative et alternance.

L’alternance n’est pas de la nature de la démocratie.

L’alternance est une circonstance de la démocratie, pas de son essence.

Maitre BODIN propose de parler de la réforme éventuelle en cours, déposée au Parlement.

Ce projet de loi comporte en fait quatre lois.

• Lois relatives aux finances, déjà entrées en vigueur, ont des éléments acquis, comme la dotation globale de fonctionnement.
• Globalisation des emprunts qui permettra une plus grande autonomie aux collectivités locales. C’est un point de décentralisation également acquis qui mérite d’être signalé.
• Modernisation de la réforme des finances locales. Les « quatre vieilles » avaient changé de nom, mais là s’arrêtait la transformation.
• Taxe professionnelle. L’accord était total pour la suppression de la taxe professionnelle mais rien n’était proposé en remplacement. C’était une décision prise par le parlement en 1975 pour favoriser·les petits commerçants. Les conséquences en furent désastreuses pour certains industriels et pour les professions libérales.

Cette loi devait être revue en 1985 après une expérience effectuée sur dix départements, de nature à donner toutes lumières sur le vote d’une nouvelle taxe professionnelle.

Ce projet de loi est un document très important par ses ambitions. On ne peut qu’approuver les principes qui ont présidé à l’établissement de ce texte. Il faut rationaliser les relations entre les différentes collectivités publiques et donner à chacun des attributions claires.

Ce document a été adopté le 12.12.1978 en conseil des ministres.

Le 22 avril 1980, il a été adopté par le Sénat.

Il était en cours d’examen à l’Assemblée.

Il comporte six titres :

• La réduction du contrôle de l’État et de son intervention ; le remplacement des subventions par une dotation globale d’équipement.
• Des dispositions de répartition des compétences qui tiendraient compte de la nature des choses. Par exemple, l’urbanisme serait l’affaire des communes.
• A chaque niveau l’exercice intégral de sa responsabilité.
  A tout transfert de compétence le transfert de ressources correspondant.
• L’amélioration des statuts des élus locaux. Le Maire pourrait alors exercer sa fonction sans avoir d’autres activités lucratives.
• Amélioration des statuts du personnel communal. La création de postes d’attachés avait déjà permis de revaloriser une série de postes.
  Le but est d’assurer des passerelles entre l’administration d’Etat et celle des communes.
• Le développement de la coopération intercommunale.

Il y avait également un autre texte ayant pour objet les attributions des régions. Où en est le projet ? Beaucoup de Maires ont mal réagi aux propositions gouvernementales.

Cela peut tenir bien évidemment à des considérations politiques, mais le scepticisme des Maires est réel et général. Si cette loi est parfois nécessaire, elle est souvent illusoire. Beaucoup de points sont déjà réalisés ; la tutelle est légère et n’intervient que dans des cas limites. Une série de dispositions simples résoudrait les problèmes.

L’État centralisateur français ne renonce jamais à ses prérogatives. Cette complexité arrange en fait tout le monde et va même jusqu’à créer une certaine complicité entre les Maires et l’administration.

Par exemple, en matière financière, les Maires consultés ont adopté les taux proposés par les services des finances. Seuls dix pour cent ont réagi.

Maître BODIN conclut par une phrase de TOCQUEVILLE : « Parmi toutes les libertés, celles des communes sont celles qui s’établissent le plus difficilement mais ce sont aussi celles les plus exposées aux invasions du pouvoir ».

La complexité des règles établies par le pouvoir est ignorée de l’opinion publique, et celle-ci dans son ignorance emboîte le pas des critiques.

Tous les efforts de classification et de redistribution du pouvoir sont faits en faveur des collectivités locales.

Tout le monde oublie ce pourquoi les modifications sont faites et les inconvénients des nouvelles dispositions sont toujours mis en valeur.

La plupart des communes rurales ou petites se contentent d’assistance ou de tutelle. Elles ont été favorisées au détriment de communes urbaines, car elles représentent une force politique non à dédaigner, de par le découpage électoral et la répartition de la population.

Depuis vingt ans, les collectivités locales ont fait des efforts d’équipements considérables, qu’elles digèrent et gèrent peu à peu. Il faudra de nombreuses années pour accomplir ces tâches ; au fil et à l’issue de cette période, on pourra apprécier l’intérêt de modification qui tend à mettre en cause des dispositions remontant à plus d’un siècle. Actuellement le balancier penche vers un accroissement des responsabilités des collectivités locales. Il faut légaliser ce que les mœurs des villes ont déjà accepté et adopté.

Cette réforme constitue un nouvel effort d’équilibre entre les collectivités locales et le pouvoir central, équilibre sans lequel la nation française ne pourrait survivre.

 

 

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